פנחס יחזקאלי: שלטון הביורוקרטיה ושלטון הנוהלים

תקציר: המושגים, 'שלטון הביורוקרטיה' ו'שלטון הנהלים' הם מושגים דומים, שנטבעו על ידי פרופ' יצחק אדיג'ס (Adizes), ממומחי הניהול החשובים בתקופתנו. הם מייצגים שלב אחד במה שאדיג'ס מכנה, מחזור החיים של ארגונים (אדיג'ס, 1991, עמ' 108-21). המצב הזה מאופיין בעודף היררכיות; עודף נהלים; קיומה של "אריסטוקרטיה ארגונית" (אדיג'ס מכנה זאת אריסטוקרטיה, אולם מדובר בעצם ב'אוליגרכיה'. קרי, אריסטוקרטיה שעברה סטגנציה...) שיש לה "זכויות יתר" (כאלה בארגון ששווים יותר); חוסר הבנה שהידע נמצא אצל אנשי השטח; ועקב כך, חוסר הערכה לגורמי השטח כ"מחוללי ידע"; והעימותים הארגוניים אינם על "דרך" מקצועית, אלא על בעיות אגו...

[בתמונה: ביורוקרטיה... תמונה חופשית לשימוש ברמה CC BY 2.0, שהועלתה על ידי Alexas_Fotos לאתר flickr]

[לקובץ המאמרים על 'שלטון הנהלים', לחצו כאן]

המאמר עודכן ב- 12 בינואר 2021

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

* * *

המושגים, 'שלטון הביורוקרטיה' ו'שלטון הנהלים' הם מושגים דומים, שנטבעו על ידי פרופ' יצחק אדיג'ס (Adizes), ממומחי הניהול החשובים בתקופתנו.

הם מייצגים שלב אחד במה שאדיג'ס מכנה, מחזור החיים של ארגונים (ראו בתרשים שלמטה) (אדיג'ס, 1991, עמ' 108-21).

אדיג'ס טען, שכמו צמחים, בעלי חיים או אנשים, גם ארגונים כפופים לתופעה הקרויה מחזור החיים. כמוהם הם משתנים לאורך מחזור החיים: נולדים, צומחים, מזדקנים ומתים.

בכל אחד משלבי מחזור החיים, יכול הארגון, בדומה לגופים חיים, לסיים את דרכו, להיקלע לקשיים ולמות. בכל שלה הוא גם יכול להתניע ולהיוולד מחדש...

[להרחבה בנושא מחזור החיים של ארגונים על פי אדיג'ס, לחצו כאן]

תרשים: מחזור החיים של הארגון על פי אדיג'ס (אדיג'ס, 1991, ע' 206)

השלב של 'שלטון הביורוקרטיה' ו'שלטון הנהלים' מאופיין על ידי מספר מרכיבים עיקריים:

עודף היררכיות;
עודף נהלים;
קיומה של "אריסטוקרטיה ארגונית" (אדיג'ס מכנה זאת אריסטוקרטיה, אולם מדובר בעצם ב'אוליגרכיה'. קרי, אריסטוקרטיה שעברה סטגנציה...) שיש לה "זכויות יתר" (כאלה בארגון ששווים יותר);
חוסר הבנה שהידע נמצא אצל אנשי השטח; ועקב כך, חוסר הערכה לגורמי השטח כ"מחוללי ידע".
העימותים הארגוניים אינם על "דרך" מקצועית, אלא על בעיות אגו.

נרחיב על כל אחד מהמושגים הללו: 'שלטון הביורוקרטיה' ו'שלטון הנהלים', בנפרד. [בתמונה משמאל; יצחק אדיג'ס, צלם לא ידוע, מתוך אתר VK)

[להרחבת המושג: 'אריסטוקרטיה ארגונית', לחצו כאן] [להרחבה על אוליגרכיה ארגונית, לחצו כאן]

שלטון הביורוקרטיה

זהו מצב שבו המנגנון הביורוקרטי, הקרוב אל אזנו של הקברניט, צובר עוצמה, ומגיע לעמדות שליטה בארגון. התהליך הזה הוא במידה רבה בלתי הפיך, כי המנגנון שולט בתהליכי קבלת ההחלטות, ויסכל כל החלטה שעלולה לפגוע בעוצמתו. באופן כזה מכוונות התפקוד של המערכות ליעדי הארגון נמוכה. הוא מתרחק מהשגת מטרותיו, ומחלקות הליבה שלו (אלה שאמורות להשיג ישירות את מטרותיו), מתנוונות.

[להרחבה בנושא ביורוקרטיה, לחצו כאן] [להרחבה בנושא עוצמה, לחצו כאן]

[היוצרת: Paula Rego. התמונה המקורית היא תמונה חופשית לשימוש ברמה CC BY 2.0, שהועלתה על ידי Pedro Ribeiro Simões לאתר flickr]

אינטרסים פנימיים שאינם רלוונטיים ל'מטרת העל' של הארגון מביאים לפיצול לא רציונלי של תחומי העיסוק לרסיסי תחומים המחולקים בין האגפים השונים. גם אם רוצים לטפל בבעיה באופן שלם, פיצול רב מידי וכמות גורמים רבה מידי שיש צורך לשתף, הופכת פעמים רבות את הסיכוי לכך לאפסי (רזי ויחזקאלי, 2007).

כאשר כל אגף דואג לעצמו, האינטרסים הפרטניים שלו עומדים במקרים רבים בסתירה לאינטרסים הכלל מערכתיים. בשל כך יש קושי לקבל החלטות כלל מערכתיות, אם הן באות על חשבון אחת מתתי המערכות (שם, ע' 99). אופיו של הארגון הביורוקרטי-וובריאני מקשה עליו מאוד לקיים פעילויות משותפות בין-ארגוניות, יתר על כן, הוא מייצר חסמים בפני שיתוף פעולה כזה (שם, ע' 92).

על מנת לחזק את הקביעות הללו, אצטט שני קצינים בכירים מצה"ל:

הראשון, אלוף משנה עימנואל ולד (1987; יחזקאלי ושלו, 1996), לשעבר ראש מחלקת התכנון בצה"ל שטען, כי

"התסבוכת הביורוקרטית... אינה ניתנת להתרה: קציני מטה מוצאים עצמם טובעים בניירת... מורכבות ההליכים והנהלים, פיצולם והשעמום שבעבודת הניירת מפחיתים את הסיכוי להתמודדות עם סוגיות "שלמות" ועם נושאים "כוללים", ומסיטים את הדגש מהעיקר לכיוון ההתעסקות בפרטים ובטפל."

[בתמונה משמאל: כריכת הספר "קללת הכלים השבורים לעמנואל ולד, שראה אור ב- 1987 בהוצאת שוקן. אנו מאמינים שאנו עושים בתמונה שימוש נוגן]

השני, תת אלוף יצחקי חן לשעבר מפקד בית הספר לפיקוד ומטה בצה"ל שטען, כי:

אנחנו... מעמיסים על עצמנו תלי הוראות, ובחלקן חשובות. אך התהליך הזה גם גורם נזק, המוביל לפיקוד מכניסטי, מרובה פרוצדורות, שאינו מבחין בין עיקר לטפל... (ידיעות אחרונות, 1995; יחזקאלי ושלו, 1996).

אחד המאפיינים של ארגון - כאשר איננו במיטבו והופך ל'חולה' - הוא עודף ניירת וצמידות לנהלים שאיבדו את הרלוונטיות שלהם, אי רגישות והעדר שכל ישר". בשלב הזה הארגון מאבד את הרלוונטיות שלו לסביבה.

התופעה הזו מכונה, פער רלוונטיות. זהו שלב אחד לפני קריסתו האפשרית, לתוך מה שאדיג'ס מכנה: מוות ארגוני.

[להרחבה בנושא פער רלוונטיות, לחצו כאן]

[בתרשים: הנפילה לפער רלוונטיות ביורוקרטי... הכרזה: ייצור ידע]

שלטון הנוהלים

'שלטון הנוהלים' הוא סימפטום אופייני של 'שלטון הביורוקרטיה'., ומתאר מצב של עודף נהלים מסוג מסוים: נהלי עבודה נכונה או נהלי Best Practice, בניגוד לנהלי ציות, שהם חיוניים לארגון, ואינם רלוונטים לכאן (ראו בהמשך).

זהו מצב ארגוני שבו 'נוהלי העבודה הראויה' (Best Practice) 'עולים על גדותיהם' עד כי אין הארגון יכול יותר להכילם, והם משנים את ייעודם: ממאגר ידע ארגוני חיוני, לכלי להנצחת שלטון הביורוקרטיה והאדרת עוצמתה.

פרופסור אהרון כפיר ז"ל (ראו תמונה משמאל) טען כי בשלב זה, "עודף ניירת וצמידות לנוהלים חסרי הצדקה, אי רגישות והעדר שכל ישר" משקפים את מחלותיו של הארגון. העומס הרב של ניירת מביא להליכי אישור ארוכים ומייגעים וגודש נהלים מסורבלים (כפיר, 1995; יחזקאלי ושלו, 1996).

[תמונתו של פרופ' אהרן כפיר ז"ל, משמאל למעלה, מוצגת באדיבות המרכז האקדמי כרמל]

[להרחבה על: 'נוהלי עבודה ראויה', לחצו כאן]

על פי פרופסור יצחק סמואל (ראו תמונה משמאל), משבר זה מפתח רגשות איבה בין ההנהלה המרכזית ובין אנשי יחידות המשנה, המתבטאים גם בהאשמות הדדיות, חוסר אמון ומאבקים בין אנשי קו הביצוע לאנשי המטה (סמואל, 1990; יחזקאלי ושלו, 1996).

[תמונתו של פרופ' יצחק סמואל, משמאל, מוצגת באדיבות אוניברסיטת חיפה]

נפתח מעגל של ביצה ותרנגולת: המנגנון מסבך את הנהלים על מנת להגביר את התלות של השטח בהם. כמות הנהלים גדלה כל כך עד כי אין שום סיכוי להתעמק בהם וללמדם.

יתרה מכך: הם מלאי סתירות כיוון שאלה שכותבים את הנהלים החדשים לא יכולים להקיף ולקרוא את הישנים... במצב הזה פועלים הנהלים נגד מטרות הארגון. מסיבה זו קרויים גם ארגונים הלוקים ב'שלטון הביורוקרטיה' וב'שלטון הנהלים', 'ארגונים מטומטמים' (Dumb Organizations).

[להרחבה בנושא 'ארגונים מטומטמים', לחצו כאן]

[תמונתו של האלוף במיל' איילנד הועלתה לויקיפדיה ע"י Kai Mörk. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY 3.0 de]

האלוף במיל' גיורא איילנד כותב כי חשוב להבחין בין עקרונות פעולה לבין נהלים. עקרונות, למשל עקרונות המלחמה, הם נכונים תמיד. בתכנון ובעשייה צבאית חובה לפעול לאורם. העקרונות לא נותנים את הפתרון. יותר מכך, ברצון למקסם שימוש בעיקרון אחד יש להתפשר על עקרונות אחרים, אבל עצם בחינת התוכנית לפי כללים אלה תוביל בדרך כלל להחלטה שקולה (איילנד, 2021).

[תמונתו של האלוף במיל' איילנד משמאל, הועלתה לויקיפדיה ע"י Kai Mörk. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY 3.0 de]

נהלים הם מצד אחד הכרחיים ומצד שני הם מקור האסונות. לריבוי נהלים יש שתי השפעות שליליות (איילנד, 2021):

ראשית, בעיית קשב. נניח שבארגון מסוים יש 100 נהלים מחייבים. מגיע מפקד חדש וקובע עוד עשרה נהלים. הכפופים לאותו מפקד חייבים לפזר את הקשב לעוד עשרה אחוזי הוראות מחייבות. בהכרח יגרום הדבר לפחות הקפדה על 100 הנהלים האחרים. בכל פעם שמוצאים בארגון (לרוב אחרי כישלון) כי לא הייתה הקפדה על נהלים, הסיבה אינה חוסר משמעת. הסיבה היא עודף נהלים ואיבוד הבחנה בין חשוב לטפל.
שנית, ריבוי נהלים מייצר שגרה קשוחה. השגרה עצמה היא התורפה של ארגון שיש לו אויבים. הטרוריסט, האסיר או ההאקר אוהבים את השגרה, שכן הדבר מאפשר להם לתכנן בביטחון את התקיפה. לכן, לדוגמה, לא נכון לקבוע נוהל שבודקים את תאי האסירים בשעות קבועות, עדיף שקביעת השעות כל ערב תיעשה בהגרלה, כמו בהגרלת הלוטו.

גיורא איילנד - לנצח את גורם ההפתעה. פורסם בידיעות אחרונות, 12 ספטמבר 2021

מערכת נוהלים מסועפת וגדולה בארגונים ביורוקרטיים, היא 'מחלה ארגונית' כרונית, ולעתים גם סופנית; הסיכויים להיפטר ממנה - ללא משבר דרמטי - אפסיים... זהו סימפטום אחד מיני רבים לתופעה רחבה יותר של קיפאון / סטגנציה, הקרויה על ידי פרופ' יצחק אדיג'ס, 'שלטון הביורוקרטיה'.

[בתמונה: ביורוקרטיה... חלק מתמונה חופשית לשימוש ברמה CC BY 2.0, שהועלתה על ידי Alexas_Fotos לאתר flickr]

נוהלים מהם?

נגדיר 'נוהל' (Procedure), במובן שבו אנו עוסקים, כ"מסמך פנים ארגוני, המפרט ומגדיר מדיניות ו/או דרכי ביצוע – בדרך כלל בשיטה של פעילות מחזורית. הנוהל משמש גם תקן בקרה לפעילות כזאת. הנוהל מגדיר תחומי אחריות וסמכות, מהווה אמצעי תקשורת פנימית, המשלבת בין ממלאי התפקידים השונים בארגון, יוצר אחידות בביצוע ובתוצאות, משמש כאמצעי הדרכה, מתאם את פעילות היחידות השונות ומשלב את פעילותם (יחזקאלי ושלו, 1996; קרן, 1987).

[למאמר: נוהל: סוג אחד חיוני; האחר – הרסני!', לחצו כאן]

נהלים נוצרו בעיקר לשני צרכים עיקריים:

לצורך מהותי: אלה הם נהלי הציות שנועדו למשל בתעשייה להבטיח מפני כשלים ותאונות; או בארגונים מפוקחים כמו בנקים, להבטיח שהנחיות הרגולטור יתמלאו.
לצורך ביורוקרטי: להסדיר, לכאורה, את תהליכי העבודה.

פה הגענו למאבק העוצמה בארגון: נהלים משרתים בארגון את בעלי העוצמה, ובארגון ביורוקרטי, כמו המשטרה, בעל העוצמה הוא המטה הענק (שלושים אחוזים מהמשטרה בהערכות אופטימיות) שמסבך כל דבר, כדי שיזדקקו לו.

לכן, הוא מייצר נהלים שמתווים את דרך העבודה "הנכונה והראויה" (מה שמכונה בלעז, Best Practice). רק שהטוב והראוי תלוי בהקשר הרלוונטי ומתעלם מהאילוצים. במקום לסייע, מחשקים הנהלים הללו את השטח ומסבכים אותו, והכל לצורך השגת המטרות הלא נכונות.

כך תופחים להם הנהלים עוד ועוד... כמותם והסתירות שביניהם לא ניתנים ללימוד ולשליטה, והם רק כלי בידיהם של קצינים, ועדות בודקות ומבקר המדינה, שניזונים מהפער הטבעי שבין הנוהל למציאות.

[זוהי תמונה חופשית מאתר Pixabay]

תסמונת ה'טיפשות לפי הנוהל'

'טיפשות לפי הנוהל' או 'טיפשות נוהלית' היא תסמונת מוכרת ושכיחה מאוד בקרב ארגונים ביורוקרטיים, הסובלים ממה שמכונה 'שלטון הביורוקרטיה' ו'שלטון הנהלים'.

תסמונת זו מתארת מצב, שבו פקיד בארגון ביורוקרטי - עתיר נהלים - גורם נזק לארגונו ולציבור, דווקא כיוון שפעל לפי הנהלים. הוא לא הפעיל שיקול דעת, ולא הבחין - אם מתוך הרגל ואם מסיבות של כסת"ח - שהנוהל איננו מתאים לאירוע הספציפי.

הגורם לתסמונת הזו הוא שמה שמכונה 'נוהלי עבודה נכונה' (best practice) - בניגוד ל'נוהלי ציות' - נתפסים בארגון כמקודשים, ומובילים לציות עיוור, תוך וויתור על השימוש בשיקול הדעת.

כסת"ח

כסת"ח (Cover your ass) הוא אחד הסימפטומים לחולי של: 'שלטון הביורוקרטיה ושלטון הנהלים'. הוא קיצור של המילים 'כיסוי תחת'. משמעותו היא, הגנה בפני אלה שיבקרו את מעשי. ביצוע פעולות שתמנענה ממני לשאת באחריות בעתיד, במידה שהדברים ישתבשו; או לחלופין, אי ביצוע פעולות הכרחיות כדי לא לעמוד בפני ביקורת נוקבת...

[להרחבת סוגית הכסת"ח, לחצו כאן]

גורמי הבקרה למיניהם מחמירים את הבעיה

אז למה גורמי הבקרה אינם מתריעים על התופעה הזו? משום שהם חלק מהמנגנון, והנהלים הם שבונים את עוצמתם. כך למשל, בנויה מערכת מבקר המדינה על ההשוואה של המצב בשטח לנוהל. כשנמצאת חריגה היא מצוינת כליקוי. מעולם לא ראיתי בדוחות מסקנות בנוסח: "טוב עשה מי שפעל בניגוד לנוהל כי הנוהל איננורלוונטי"...

[התמונה משמאל, של מבקר המדינה, יוסף חיים שפירא, נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי יצחק הררי ממשרד מבקר המדינה. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

לכן, גורמי הבקרה הארגוניים, המשרדיים וגם משרד מבקר המדינה הם כולם חלק מהבעיה. לא חלק מהפתרון.

איך נחלצים מהמלכוד?

האמת היא שרוב הביורוקרטיות לא נחלצות ממנו, כי תהליכי קבלת ההחלטות שלהם שבויים בידי המנגנון, שלא יתיר פגיעה בעוצמתו.ביורוקרטיה היא גידול סרטני שיכול לגרום לארגונים למוות. אם אותו ארגון הוא משרד או גוף ממשלתי, הוא איננו מת, בדרך כלל, אבל מאבד את הרלוונטיות שלו והופך ל'זומבי': מעין 'מת חי'...